УИД № 17OS0000-01-2022-000002-80
Дело № 66а-2012/2022
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Новосибирск 20 декабря 2022 года
Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
Председательствующего Захарова Е.И.,
судей Никитиной Г.Н., Роженцевой Ю.В.
при секретаре Кадочниковой А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело № 3а-17/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Дизель» о признании нормативного правового акта недействующим,
с апелляционной жалобой службы по тарифам Республики Тыва на решение Верховного Суда Республики Тыва от 31 августа 2022 года, которым административные исковые требования удовлетворены.
Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н., объяснения представителя административного ответчика службы по тарифам Республики Тыва Даржаа С.Ю., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции
УСТАНОВИЛА:
постановлением службы по тарифам Республики Тыва (далее – орган регулирования, Служба) от 27 декабря 2019 года № 68 установлены тарифы на электрическую энергию для ООО «Дизель» на территориях Каа-Хемского, Монгун-Тайгинского, Пий-Хемского, Тере-Хольского, Тоджинского и Эрзинского кожуунов Республики Тыва на 2020 год (далее – Постановление № 68).
Постановление опубликовано на официальном сайте службы по тарифам Республики Тыва в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (http://tarif.rtyva.ru) 30 декабря 2019 года, зарегистрировано в Министерстве юстиции Республики Тыва 14 января 2020 года № 154.
Общество с ограниченной ответственностью «Дизель» (далее – ООО «Дизель», Общество) обратилось в Верховный Суд Республики Тыва с административным исковым заявлением о признании недействующим Постановления № 68, ссылаясь на его несоответствие положениям статей 23, пункту 7 статьи 23.1 Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», положениям пунктов 7, 16, 17, 27, 28, 65 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178, положениям пункта 11 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 6 августа 2004 года № 20-э/2.
В обоснование заявленных требований указывает то, что из необходимой валовой выручки (далее - НВВ) на 2020 год были исключены расходы организации по четырем статьям: «дизельное топливо», «фонд оплаты труда», «сырье и основные материалы», «общехозяйственные расходы» на общую сумму 77 741,64 тыс. рублей, что привело к убыткам на сумму 64 362,4 тыс. рублей.
Решением Верховного Суда Республики Тыва от 31 августа 2022 года административные исковые требования удовлетворены.
Не согласившись с решением суда, служба по тарифам Республики Тыва обратилась в судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований оказать. Полагает, что процедура принятия, опубликования и государственной регистрации нормативного правового акта полностью соблюдена и содержание оспариваемого нормативного правового акта имеет юридическую силу. Расходы на топливо рассчитаны Службой в соответствии с требованиями статьи 29 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178. При этом, при определении цены на топливо использовалась общедоступная информация о рыночных ценах товаров, работ, услуг в соответствии с частью 18 статьи 22 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», информация о ценах товаров, работ, услуг, полученная по запросу заказчика у поставщика (подрядчиков, исполнителей), осуществляющих поставки идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг, а также информация, полученная в результате размещения запросов цен товаров, работ, услуг в ЕИС. Фактическая разница рассчитанных доходов, входящих в НВВ, не может являться основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, поскольку законодательством о тарифном регулировании в сфере теплоснабжения прямо предусмотрена возможность учета необоснованно полученных доходов и возможность компенсации ранее неучтенных экономически обоснованных расходов в будущем периоде регулирования, что является дополнительной гарантией соблюдения интересов регулируемой организации и потребителей. При определении расходов на оплату труда орган регулирования снизил численность работников предприятия на основании нормативов численности персонала электроэнергетических предприятий, утвержденных приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 3 апреля 2000 года № 68 «Об утверждении рекомендаций по нормированию труда работников энергетического хозяйства». В нарушение положений пункта 14 Правил государственного регулирования ООО «Дизель» не представило обоснование и подтверждающие документы по расчету фонда оплаты труда на 2020 год, в частности, по должностным окладам, выплатам стимулирующего и компенсирующего характера, в связи с чем, Служба не смогла определить обоснованность заявленных и фактических расходов Общества на оплату труда производственного персонала и административно-управленческого персонала. Данные затраты утверждены в сумме 34 714, 69 тыс. руб., исходя из штатной численности 110,5 чел. Среднемесячная заработная плата на 1 работника составит 26 180,0 рублей, что выше минимального размера оплаты труда на 13,6 процентов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав мнение лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
Государственное регулирование цен (тарифов), надбавок в области электроэнергетики осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее - Закон об электроэнергетике), Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования) и Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования цен), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178.
В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы), указанные в статье 23.1 данного федерального закона, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.
Согласно пункту 1 Положения о Службе по тарифам Республики Тыва, утверждённого постановлением правительства Республики Тыва от 4 мая 2017 года № 200, Служба по тарифам Республики Тыва является органом исполнительной власти Республики Тыва, осуществляющим функции по реализации государственной политики в области цен и тарифов в отраслях, где применяется государственное регулирование цен и тарифов, отнесённых к ведению Республики Тыва, в том числе по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемое постановление принято уполномоченным государственным органом, в установленном порядке.
Вместе с тем, суд пришел к выводу, что поскольку оспариваемое постановление Службы официально опубликовано на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (http://tarif.rtyva.ru) 30 декабря 2019 года и вступило в силу не ранее 20 января 2020 года, следовательно, срок действия оспариваемого административным истцом нормативного акта составляет менее одного года, что противоречит пункту 7 Правил регулирования цен.
Судебная коллегия не находит оснований согласиться с данным выводом суда в силу следующего.
Как следует из материалов дела, 27 декабря 2019 года Службой принято постановление № 68 об установлении тарифов на электрическую энергию для ООО «Дизель» на 2020 год.
Согласно пункту 2 Постановления № 68 тарифы, установленные для административного истца, действуют с 1 января 2020 года по 31 декабря 2020 года.
Действие настоящего постановления вступает в силу в установленном порядке (пункт 3 Постановления № 68).
В соответствии с пунктом 9 статьи 25 Закона Республики Тыва от 8 мая 2013 года № 1852-Х «О нормативных правовых актах Республики Тыва» официальным опубликованием нормативного правового акта исполнительного органа Республики Тыва считается первая публикация его полного текста в газетах «Тувинская правда», «Шын» или в приложении к газете «Шын» - «Тыва Республиканын хоойлу-дурумнери», или на официальном интернет-портале правовой информации (www. pravo. gov. ru) и на официальном сайте исполнительного органа Республики Тыва в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Иные нормативные правовые акты Республики Тыва вступают в силу со дня их официального опубликования, если не установлен иной порядок их вступления (пункт 15 статьи 25 указанного закона).
Таким образом, оспариваемое постановление вступило в силу со дня его официального опубликования, то есть с 30 декабря 2019 года и период действия установленных тарифов составляет не менее 12 месяцев, что не противоречит пункту 7 Правил регулирования цен.
То обстоятельство, что Постановление № 68 зарегистрировано в министерстве юстиции Республики Тыва 14 января 2020 года, не свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия оспариваемого постановления, являющимся самостоятельным основанием для признания нормативного правового акта недействующим.
Выводы суда относительно иного срока вступления Постановления № 68 в законную силу являются ошибочными.
Согласно пункту 2 Основ ценообразования необходимой валовой выручкой является экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования.
В соответствии с пунктом 12 Основ ценообразования при регулировании цен (тарифов) применяются метод экономически обоснованных расходов (затрат), метод индексации тарифов, метод сравнения аналогов, метод доходности инвестированного капитала и метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.
Выбор метода регулирования в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемую деятельность, производится регулирующим органом с учетом положений настоящего документа.
В силу пункта 16 Основ ценообразования определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета.
Согласно пункту 17 названных Основ в необходимую валовую выручку включаются планируемые на расчетный период регулирования расходы, уменьшающие налоговую базу налога на прибыль организаций (расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), и внереализационные расходы), и расходы, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (относимые на прибыль после налогообложения).
Пунктом 31 Основ ценообразования предусмотрено, что при отсутствии нормативов по отдельным статьям расходов допускается использование в расчетах экспертных оценок, основанных на отчетных данных, представляемых организацией, осуществляющей регулируемую деятельность.
В силу пункта 7 Основ ценообразования при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность. К экономически необоснованным расходам организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, относятся в том числе, выявленные на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов.
Разрешая административные исковые требования, суд пришел к выводам о несоответствии Постановления № 68 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 18 Основ ценообразования расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включают в себя, в числе прочих, расходы на топливо.
В силу пункта 21 Основ ценообразования расходы на топливо определяются на основе:
нормативов удельного расхода топлива с помесячной и ежегодной разбивкой (за исключением ядерного) на производство 1 кВт-ч электрической энергии и 1 Гкал тепловой энергии, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
цен на топливо;
определяемой в установленном порядке потребности в ядерном топливе энергоблоков атомных электростанций, включая создание на них страхового запаса ядерного топлива;
расчетных объемов потребления топлива (за исключением ядерного) с учетом структуры и динамики его использования, сложившейся за последние 3 года;
нормативов создания запасов топлива (за исключением ядерного), рассчитываемых в соответствии с методикой, утверждаемой Министерством энергетики Российской Федерации по согласованию с Федеральной антимонопольной службой.
Согласно пункту 3 Порядка определения нормативов условного топлива при производстве электрической и тепловой энергии, утвержденного приказом Минэнерго России от 30 декабря 2008 года № 323 «Об утверждении порядка определения нормативов удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии» под нормативом удельных расходов топлива понимается максимально допустимая технически обоснованная мера потребления топлива на единицу электрической энергии, отпускаемой с шин. Нормативы определяются в граммах условного топлива на 1 киловатт-час (г. у.т./кВт-ч) с дифференциацией по месяцам.
В соответствии с пунктом 18 Основ ценообразования при отсутствии нормативов по отдельным статьям расходов допускается использование в расчетах экспертных оценок, основанных на отчетных данных, представляемых организацией, осуществляющей регулируемую деятельность.
Учитывая, что в материалах, представленных для проведения экспертизы, отсутствует информация об утвержденных в соответствии с законодательством Российской Федерации удельных расходах топлива, экспертом при определении расходов на дизельное топливо и масло проанализированы фактически понесенные затраты за действующий период 2019 года, ожидаемые показатели к концу 2019 года, а также подтверждающие документы по обоснованию заявленных расходов на 2020 год, тогда как расчетный объем потребления топлива должен учитывать структуру и динамику его использования, сложившиеся за последние 3 года.
Как следует из пунктов 22, 23 Правил регулирования цен, регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и устанавливает срок ее проведения, но не более 6 месяцев.
К делу об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней приобщаются экспертное заключение, а также экспертные заключения, представленные организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, потребителями и (или) иными заинтересованными организациями. Указанные экспертные заключения являются дополнительными материалами и представляются в регулирующий орган в срок, предусмотренный настоящими Правилами для представления предложений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.
Экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать: 1) оценку достоверности данных, приведенных в предложениях об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней; 2) оценку финансового состояния организации, осуществляющей регулируемую деятельность; 3) анализ основных технико-экономических показателей за 2 предшествующих года, текущий год и расчетный период регулирования; 4) анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов; 5) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования организаций, осуществляющих регулируемую деятельность; 6) сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования; 7) анализ соответствия расчета цен (тарифов) и формы представления предложений нормативно-методическим документам по вопросам регулирования цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.
Однако в нарушение вышеуказанных правовых норм при определении расчетным способом расходов на дизельное топливо по Каа-Хемскому участку проанализированы фактические понесенные затраты лишь за 11 месяцев 2019 года. При этом, обоснование установленного фактического объема топлива в количестве 51,1 тонны в нарушение пунктов 22, 23 Правил регулирования цен в экспертном заключении не приведено. Отсутствуют мотивированные выводы и при определении объема топлива по Эрзинскому участку.
Суд первой инстанции верно указал, что орган регулирования необоснованно занизил транспортные расходы по Монгун-Тайгинскому участку более, чем на 4 млн. руб., поскольку посчитал их из объема дизельного топлива в количестве 555 тонн, тогда как утвердил по этому участку объем в количестве 1110 тонн.
Согласно пункту 29 Основ ценообразования при определении фактических значений расходов (цен) регулирующий орган использует (в порядке очередности, если какой-либо из видов цен не может быть применён по причине отсутствия информации о таких ценах):
установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) в случае, если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию;
расходы (цены), установленные в договорах, заключённых в результате проведения торгов;
рыночные цены, сложившиеся на организованных торговых площадках, в том числе биржах, функционирующих на территории Российской Федерации;
рыночные цены, предоставляемые организациями, осуществляющими сбор информации о рыночных ценах, разработку и внедрение специализированных программных средств для исследования рыночных цен, подготовку периодических информационных и аналитических отчётов о рыночных ценах.
При отсутствии указанных данных расчётные значения расходов определяются с использованием официальной статистической информации.
Между тем, как установлено судом первой инстанции, цена на топливо для Общества установлена, исходя из цен на основании представленных счетов-фактур за 11 месяцев 2019 года, тем самым нарушена последовательность применения Службой источников информации о ценах, предусмотренная пунктом 29 Основ ценообразования.
При этом анализ органа регулирования представленным договорам поставки с ИП Ремнев С.П. и с ООО «Промсервис» в экспертном заключении отсутствует.
Таким образом, вывод суда о нарушении Службой по тарифам Республики Тыва положений пункта 29 Основ ценообразования является правильным, а доводы апелляционной жалобы являются несостоятельными.
Согласно пункту 26 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных соответствующими организациями, и фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.
Размер фонда оплаты труда определяется с учетом Отраслевого тарифного соглашения в электроэнергетике Российской Федерации на 2019-2021 годы, либо Отраслевого соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, утвержденного Общероссийским отраслевым объединением работодателей "Союз коммунальных предприятий", Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 16 марта 2017 года.
Между тем, в экспертном заключении и в материалах дела отсутствуют сведения о применении вышеприведенных отраслевых соглашений при определении размера фонда оплаты труда. В нарушение пункта 19 Правил регулирования цен орган регулирования не истребовал у Общества сведений о его присоединении к отраслевым тарифным соглашениям.
В суде апелляционной инстанции представитель административного ответчика также не смогла пояснить, применялось ли какое из вышеуказанных отраслевых соглашений при рассмотрении заявления Общества.
Как следует из экспертного заключения, средняя заработная плата работника Общества рассчитана Службой, исходя из уровня 2019 года по трем участкам, расчет нормативной численности отсутствует.
В нарушение пунктов 29, 30 Правил регулирования тарифов экспертное заключение не содержит выводов относительно экономической необоснованности (невозможности) размера фонда оплаты труда и численности работников, заявленных Обществом. Исходя из содержания экспертного заключения, невозможно сделать вывод на основании каких исходных данных, в том числе, сведений о фактической численности работников, органом регулирования производился расчет указанной численности и определялся размер фонда оплаты труда.
Таким образом, расходы по данной статье затрат нельзя признать экономически обоснованными.
При таких обстоятельствах, расходы на оплату труда и отчисления на социальные нужды, как производные от статьи расходов на оплату труда, должны быть пересчитаны Службой.
Выводы суда о необходимости расчета фонда оплаты труда, планируемого при принятии тарифного решения, исходя из минимальной месячной тарифной ставки, равной минимальному размеру оплаты труда в Российской Федерации, является ошибочным, поскольку минимальный размер оплаты труда для целей тарифного регулирования применению не подлежит.
С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим в части, что соответствует положениям части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Доводы апелляционной жалобы основанием к отмене по существу правильного решения суда не являются.
Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Верховного Суда Республики Тыва от 31 августа 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу службы по тарифам Республики Тыва – без удовлетворения.
На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Верховный Суд Республики Тыва в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.
Председательствующий
Судьи
Мотивированное апелляционное определение составлено 28 декабря 2022 года